實(shí)際工作中,關(guān)于什么是國家秘密,還有很多模糊理解、錯誤認(rèn)識。有的人認(rèn)為,國家秘密的概念與實(shí)際情況不相對應(yīng),實(shí)踐中,有的事項(xiàng)沒有經(jīng)過法定程序也標(biāo)注了國家秘密標(biāo)志,成為了形式上的國家秘密;有的國家秘密雖然經(jīng)過法定程序卻沒有規(guī)范的國家秘密標(biāo)志,甚至沒有作出國家秘密標(biāo)志,但又必須采取保密管理措施。因此感覺,國家秘密的概念對認(rèn)識國家秘密沒有助益。有的人認(rèn)為,國家秘密概念揭示了國家秘密的本質(zhì)屬性,是認(rèn)識和處理國家秘密的根本遵循,據(jù)此,形式上具有國家秘密標(biāo)志,但事實(shí)上不具備本質(zhì)屬性的事項(xiàng),就不是國家秘密、不需要進(jìn)行保密管理;又或者,國家秘密一旦泄露,就不能限定一定范圍的人員知悉,不再符合國家秘密的條件,因此也不再是國家秘密、不必繼續(xù)嚴(yán)加管理,等等。
筆者認(rèn)為,解決上述認(rèn)識問題,區(qū)分法律上和現(xiàn)實(shí)中的國家秘密,首先要深刻領(lǐng)會立法意圖,弄清楚保密法關(guān)于國家秘密概念的核心要義;其次要找準(zhǔn)站位,弄清楚是以定密者還是知密者的身份來認(rèn)識國家秘密。
法律上的國家秘密:國家秘密概念的核心要義
“不知法之義而正法之?dāng)?shù),雖博,每臨事必亂!币龅綔(zhǔn)確理解法律、在紛繁復(fù)雜的現(xiàn)象面前不迷失方向,必須明白法律的宗旨和目的。保密法第二條關(guān)于國家秘密的定義,主要從依法治密角度,對什么是正當(dāng)、合法的國家秘密作出描述。其核心要義,應(yīng)當(dāng)從以下兩個方面進(jìn)行把握。
1.實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn):泄露后會損害國家安全和利益。保密法第一條開宗明義,明確立法宗旨是“為了保守國家秘密,維護(hù)國家安全和利益,保障改革開放和社會主義建設(shè)事業(yè)的順利進(jìn)行”。保密法關(guān)于國家秘密概念的條款也強(qiáng)調(diào)了“關(guān)系國家安全和利益”這個本質(zhì)特征。與此同時,保密法第九條規(guī)定,“下列涉及國家安全和利益的事項(xiàng),泄露后可能損害國家在政治、經(jīng)濟(jì)、國防、外交等領(lǐng)域的安全和利益的,應(yīng)當(dāng)確定為國家秘密……”第十條又依據(jù)泄露后損害后果的程度,對國家秘密的密級作出劃分。綜合以上條款,認(rèn)識和理解國家秘密,最根本的是要從“國家安全和利益”的角度加以考量,充分認(rèn)識到國家秘密與國家安全和利益密切相關(guān),并且其泄露后會給國家安全和利益帶來損害。這是國家秘密區(qū)別于其他秘密的關(guān)鍵所在,是區(qū)分國家秘密與非國家秘密的主要標(biāo)準(zhǔn)。
2.形式標(biāo)準(zhǔn):依法確定、要素齊全。由法定的主體履行法定的程序、具備法定要素,是公權(quán)力依法行使的必然要求。保密法第二條關(guān)于“依照法定程序確定,在一定時間內(nèi)只限一定范圍的人員知悉”的規(guī)定,就是關(guān)于國家秘密的形式標(biāo)準(zhǔn)。一項(xiàng)關(guān)系國家安全和利益的事項(xiàng),只有通過有權(quán)機(jī)關(guān)依照法定程序確定下來,才能成為合法的國家秘密,在保密法的調(diào)整下形成保密法律關(guān)系。國家秘密依法確定的外在表現(xiàn)就是國家秘密標(biāo)志。具有國家秘密標(biāo)志是判斷某一事項(xiàng)、信息、資料或者物品是否屬于國家秘密的外在標(biāo)準(zhǔn),是將關(guān)系國家和安全利益的事項(xiàng)確定為國家秘密的主旨所在。依法確定的國家秘密必須賦予其國家秘密標(biāo)志,提醒相關(guān)人員注意并采取相應(yīng)保密管理措施。這樣才能在國家、產(chǎn)生國家秘密的機(jī)關(guān)單位、涉密人員和依法不應(yīng)當(dāng)接觸國家秘密的人員之間形成相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,一旦發(fā)生泄密或者竊密的情形,才能根據(jù)保密法和刑法的有關(guān)規(guī)定追究法律責(zé)任。
現(xiàn)實(shí)中的國家秘密:不同角色的不同認(rèn)知要求
合法的國家秘密是實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和形式標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一的結(jié)果。但實(shí)際工作中,可能存在實(shí)質(zhì)與形式不統(tǒng)一的情形。如何正確認(rèn)識和理解現(xiàn)實(shí)中的國家秘密?筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)區(qū)分“定密者”和“知密者”兩種角色,對實(shí)質(zhì)和形式標(biāo)準(zhǔn)做不同把握。
1.定密者角色要求。從產(chǎn)生國家秘密的機(jī)關(guān)單位及其定密責(zé)任人、承辦人(這里統(tǒng)稱定密者)的角度,什么是國家秘密,應(yīng)當(dāng)把握“先實(shí)質(zhì)后形式”的原則。即,對定密者來說,一個事項(xiàng)產(chǎn)生以后,首要的是看這個事項(xiàng)是否關(guān)系國家安全和利益。對符合保密事項(xiàng)范圍等定密依據(jù)、泄露后會損害國家安全和利益的事項(xiàng),就應(yīng)視其為事實(shí)上的國家秘密,嚴(yán)格采取保密措施。其次是形式標(biāo)準(zhǔn)。產(chǎn)生的事項(xiàng)具備國家秘密本質(zhì)屬性的,定密者應(yīng)當(dāng)立即履行程序?qū)⑵浯_定下來、標(biāo)注特定的國家秘密標(biāo)志;產(chǎn)生的事項(xiàng)不具備國家秘密本質(zhì)屬性,或者因形勢變化不再具有本質(zhì)屬性的,不需要定密、應(yīng)當(dāng)對標(biāo)密的事項(xiàng)及時作出糾正,或者及時予以解密。定密者的使命就是將一個“事實(shí)上是”的國家秘密轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶问缴弦彩恰钡膰颐孛,賦予國家秘密事項(xiàng)合法的地位。
2.知密者角色要求。從知悉范圍內(nèi)的機(jī)關(guān)單位及其人員(這里統(tǒng)稱知密者)的角度,什么是國家秘密,應(yīng)當(dāng)把握“先形式后實(shí)質(zhì)”的原則。即,對知悉者而言,首先要將具有國家秘密標(biāo)志的事項(xiàng)視為合法的國家秘密。前文提到,具有國家秘密標(biāo)志是判斷某一事項(xiàng)、信息、資料或者物品是否屬于國家秘密的外在標(biāo)準(zhǔn)。具備了國家秘密標(biāo)志的事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)被默認(rèn)為具備本質(zhì)屬性、并已經(jīng)過合法程序確定。在被有權(quán)機(jī)關(guān)糾正或者解除前、在其標(biāo)注的保密期限屆滿前,任何個人或者組織都不得否定其法律約束力,更不能擅自按照非國家秘密處理。
當(dāng)然,具備國家秘密標(biāo)志的事項(xiàng)并不絕對、當(dāng)然是國家秘密。實(shí)踐中,國家秘密標(biāo)志被濫用的情況時有發(fā)生。對顯而易見屬于違法使用國家秘密標(biāo)志的行為,如,無權(quán)組織甚至個人使用國家秘密標(biāo)志的事項(xiàng),顯然不能作為國家秘密。對有權(quán)機(jī)關(guān)作出的雖然標(biāo)有國家秘密標(biāo)志,但事實(shí)上不具備本質(zhì)屬性的事項(xiàng),知密者則不能簡單按照違法使用國家秘密標(biāo)志、違規(guī)定密處理,而應(yīng)當(dāng)通過有爭議事項(xiàng)、密級鑒定途徑解決。在有權(quán)機(jī)關(guān)作出糾正或者解除決定前,知密者對標(biāo)注國家秘密標(biāo)志的事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)視為合法的國家秘密,嚴(yán)格采取保密管理措施。
(原載于《保密工作》雜志2019年第4期)