案析國家基本比例尺地形圖的保密管理

國家基本比例尺地形圖是基礎測繪成果的主要表現(xiàn)形式之一，涵蓋了從1：500到1：100萬在內的11種比例尺地形圖，在各行各業(yè)中得到了廣泛利用。按照保障國家秘密安全、促進地理信息共享和應用的原則，國務院測繪地理信息主管部門會同國家保密行政管理部門規(guī)定了測繪管理工作保密事項范圍，明確了部分國家基本比例尺地形圖的密級、保密期限和控制范圍。一段時間以來，少數涉密測繪成果使用單位和測繪資質單位（以下簡稱用圖單位）對相關保密管理制度執(zhí)行不力，涉密測繪成果存儲處理、使用保管和對外合作等方面存在突出問題，國家基本比例尺地形圖被泄露的案件時有發(fā)生，給國家安全和利益造成嚴重威脅。

 

典型案例舉要

案例1：制度缺失。2016年7月，某市保密局和國土局開展測繪地理信息保密專項檢查時，發(fā)現(xiàn)轄區(qū)某縣水務局無法提供在省測繪地理信息局申領的全套涉密測繪成果。經查，2008年7月，時任該縣水務局設計隊隊長的劉某從省測繪地理信息局購回1套秘密級的本縣地圖，未明確專人看管，也沒有建立圖紙使用、借閱、歸還、登記等相關保密管理制度，涉密測繪圖紙日常使用、借取隨意，管理混亂、交接不清，單位分管領導也未對涉密地圖及相關涉密載體加強管理，結果導致地圖遺失。事件發(fā)生后，有關部門給予直接責任人劉某行政警告處分，對負有領導責任的分管領導馮某誡勉談話。

 

案例2：執(zhí)規(guī)不嚴。2013年12月，某區(qū)保密局、測繪局在對轄區(qū)某縣農牧局保密檢查中，發(fā)現(xiàn)該局存在涉密測繪成果管理不規(guī)范，未建立臺賬，部分涉密地形圖查無實物的問題。經查，2011年10月，該局副局長達某前往區(qū)測繪局申購了21幅（63張）涉密地形圖，因草場承包經營責任制工作需要，該局局長瓊某默認同意，部分涉密地形圖借到部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用，雖有借用記錄，但未標注涉密地形圖的密級和借用事由。負有保管職責的達某和專技人員歐某二人對涉密地形圖的去向和返還情況均不掌握，瓊某也從未過問。后經多方查找，找回失控的部分地圖，另有1幅（3張）涉密地形圖被確定為遺失。事件發(fā)生后，有關部門給予瓊某黨內警告處分，達某留黨察看、行政降級處分，歐某黨內嚴重警告、行政記過處分。

分析：以上兩起典型案件反映出來的共同問題：用圖單位沒有建立或落實涉密測繪成果保密管理制度，最終導致地圖失控乃至遺失。申領涉密地形圖的單位不但要確保測繪成果存放設施與條件符合有關保密規(guī)定和要求，而且應當建立健全相應的保密管理制度，按照積極防范、突出重點、嚴格標準、明確責任的原則，對落實保密制度的情況進行檢查。案例1中，用圖單位根本就未建立起基本的保密管理制度，把涉密地圖混同于一般的文件資料，可以說這一套秘密級的縣域地圖自測繪成果檔案庫出庫起，就處于完全失控的狀態(tài)，遺失或被竊只是早晚的事。案例2中，用圖單位沒有真正落實涉密測繪成果保密管理制度，只有項目不全的借用記錄，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用地圖開展基本草場劃定工作的過程中，普遍存在著涉密地形圖被無序流轉到基層單位和辦事人員手中的現(xiàn)象，最終造成地圖遺失的后果。

 

案例3：缺少登記。2013年8月至2014年3月期間，某市水管總站規(guī)劃辦主任李某在開展地區(qū)生態(tài)保護規(guī)劃編制工作中，未按照規(guī)定對涉密地形圖辦理相關交接登記手續(xù)，保管不善，造成2幅1：5萬機密級地形圖在野外使用過程中丟失。事件發(fā)生后，有關部門給予直接責任人李某行政警告處分。

分析：本案的基本情節(jié)是在野外工作中丟失涉密地形圖，但根源仍然是涉密測繪成果保密管理制度執(zhí)行不力。用圖單位應當根據相關規(guī)定對申領、接受的涉密測繪成果建立臺賬，按照管用分開的原則區(qū)分存放保管與日常使用，對涉密測繪成果使用、管理人員進行專項教育培訓。特別是對于野外作業(yè)這類客觀上將涉密測繪成果置于較高風險的工作環(huán)境、工作環(huán)節(jié)等，用圖單位要重點管控并加強對相關人員的教育和提醒。

 

案例4：違規(guī)銷毀。2015年8月，某省、市兩級保密局會同市規(guī)劃局對某電力工程咨詢公司進行檢查時，發(fā)現(xiàn)4張秘密級地形圖查無下落。據當事人回憶，4張地形圖由于在工程現(xiàn)場使用中受到污損，已無使用價值，故于2014年7月用碎紙機進行銷毀。在銷毀過程中，公司檔案管理部門沒有向上級主管單位提出書面銷毀申請并進行銷毀登記，也沒有銷毀審批和監(jiān)銷記錄，銷毀事實難以查證。事件發(fā)生后，有關部門給予責任人員王某、李某、趙某行政記過處分，并扣罰數月獎金。

分析：在使用目的或項目完成后，用圖單位應當按照相關規(guī)定及時銷毀涉密測繪成果，由專人核對、清點、登記、造冊、報批、監(jiān)銷，并報涉密測繪成果提供單位備案，也可以請涉密測繪成果提供單位核對、回收并統(tǒng)一銷毀。對于這類用圖單位聲稱涉密測繪成果已經銷毀但無法提供審批（備案）手續(xù)，同時也不能認定為泄露或遺失的情形，仍然應當按照保密法律法規(guī)追究涉案人員的責任。

 

案例5：擴大范圍。2015年8月，某市規(guī)劃局開展全市地理信息保密檢查時發(fā)現(xiàn)，轄區(qū)某縣水務局違反測繪成果提供使用的審批程序，于2012年2月向縣規(guī)劃局提供了全縣域1:1萬秘密級地形圖；2013年9月，縣規(guī)劃局又將部分地形圖提供給縣旅游局；縣旅游局在編制某旅游休閑專項規(guī)劃的過程中，擅自將地形圖提供給某社會公司。事件發(fā)生后，該縣有關部門對水務局原局長馬某、副局長周某、經辦人員張某，規(guī)劃局局長李某、副局長徐某，旅游局局長龍某、副局長譚某進行誡勉談話；給予規(guī)劃局直接責任人劉某行政警告處分，旅游局直接責任人高某黨內警告處分。

分析：用圖單位領取的國家基本比例尺地形圖僅限于在被許可使用人本單位的范圍內，按照批準的目的使用，不得擴展到所屬系統(tǒng)和上級、下級或者同級其他單位。這是一起涉及多重違規(guī)提供涉密測繪成果的特殊案件，水務局等3家縣直單位都存在未經審批向外單位提供涉密地形圖的情節(jié)，所不同的是規(guī)劃局和旅游局本身都沒有按照法定程序來獲取涉密測繪成果，而后者竟然還將涉密地形圖擴散到社會上。

 

對國家基本比例尺地形圖性質認識的偏差

用圖單位對涉密測繪成果的管理不夠重視，相關保密制度不建立、保密要求不落實是造成此類案件發(fā)生的根本原因，但對國家基本比例尺地形圖的性質在認識上存在偏差，也是導致相應泄密案件發(fā)生的主觀原因。

一是對涉密地圖國家秘密屬性的認識偏差。部分從業(yè)人員僅僅將包括國家基本比例尺地形圖在內的各種涉密測繪成果視為本單位資產，根據業(yè)務工作需要簡單處置，卻對地形圖的國家秘密載體這一本質屬性視而不見。

二是對有償規(guī)范使用的認識偏差。除用于國家機關決策和社會公益性事業(yè)外，各級人民政府及其有關部門和軍隊因防災減災、國防建設等公共利益需要，測繪成果依法實行有償使用制度。用圖單位在支付一定金額的費用，從測繪成果資料保管單位領取涉密地形圖后，普遍存在一種將圖“買”回的觀點。為實現(xiàn)“效益最大化”，個別用圖單位不顧保密法規(guī)，違規(guī)擅自復制、轉借已申領到的國家基本比例尺地形圖，更有甚者自定、協(xié)議價碼，將涉密地形圖轉賣（包括復制轉賣）給其他社會主體，在故意泄露國家秘密的同時也造成了極壞的社會影響。即便是正常使用完畢、相關項目終結的用圖單位，也愿意將涉密地形圖作為單位資產和檔案留存，“舍不得”銷毀的現(xiàn)象大量存在。

1：2.5萬、1：5萬和1：10萬的國家基本比例尺地形圖屬于機密級國家秘密，1：50萬、1：25萬和1：1萬的國家基本比例尺地形圖屬于秘密級國家秘密，涉及軍事禁區(qū)的密級可能更高。由于涉密測繪成果具有較強的穩(wěn)定性，長期關系國家安全和利益，因此測繪管理工作保密事項范圍將所有涉密測繪成果的保密期限均設定為長期�？梢�，國家基本比例尺地形圖首先是一種長期保密的國家秘密載體，這是所有用圖單位必須清醒認識的關鍵所在，也是各項具體保密要求落到實處的前提條件。

 

強化用圖單位涉密地形圖的流程管理

涉密測繪成果的生產和使用涉及到政府、社會不同主體，同時也牽涉到匯交、保管、公布、利用、銷毀等眾多環(huán)節(jié)。從20世紀80年代后期，原國家測繪局系統(tǒng)的各資料部門對其保管供應的各種比例尺地形圖均進行了統(tǒng)一編號登記，開具發(fā)圖單時也注明相應地形圖的編號，為便利檢核、準確溯源提供了保障。

國家基本比例尺地形圖泄密案件作為一種案件類型，主要發(fā)生在管理后端，特別是用圖單位存在較多泄密隱患，而根源深植于對地形圖性質認識的偏差，當前需要突出以下3個流程環(huán)節(jié)方面的保密管理。

一是入庫環(huán)節(jié)。用圖單位申領、接收國家基本比例尺地形圖，應當將其保存于安全保密的場所和部位，并配備必要的保密設備，按照“管”“用”分開原則及時建立臺賬，指定專人專管。

二是使用環(huán)節(jié)。嚴格按照批準的目的和范圍在本單位內部使用國家基本比例尺地形圖，杜絕一切形式的復制、轉讓、轉借行為（包括系統(tǒng)內其他單位），所有使用行為都應當做出書面記錄備查。

三是銷毀環(huán)節(jié)。使用目的或項目完成后，應當及時（至多在6個月內）按照規(guī)定銷毀申領的國家基本比例尺地形圖，不宜長期留存在用圖單位。

 

（原載于《保密工作》2018年第4期）