推進國家秘密治理體系和治理能力現(xiàn)代化

黨的十八屆三中全會公報指出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”在全面深化改革這一新的歷史時期，保密工作需要進一步適應改革發(fā)展要求，通過加強國家秘密治理體系和治理能力建設，更好地維護國家秘密安全，保障改革開放和社會主義建設事業(yè)順利進行。

一、從國家治理體系和治理能力的高度認識保密工作

保密工作是維護國家安全和利益的基礎性、保障性工作，基本任務是維護國家秘密安全。“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”戰(zhàn)略目標的提出，對保密工作具有發(fā)展方向上的指引意義，也對保密工作提出了新的更高要求。

一方面，要從國家治理體系和治理能力的高度，進一步認識保密工作的地位和作用。第一，保密工作是國家治理的重要任務。維護國家安全是國家治理的基本任務之一�，F(xiàn)代國家的安全，是涵蓋政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟安全等多重內(nèi)容的綜合安全、整體安全。國家秘密作為國家核心信息資源和重要戰(zhàn)略資源，存在和關聯(lián)于各個領域，沒有國家秘密安全，各領域安全不僅不完整、不充分，國家的綜合安全、整體安全也會受到極大削弱。保密工作為各領域安全和國家綜合安全、整體安全的實現(xiàn)提供了條件和保障，是國家治理的應有之義。第二，國家秘密治理體系是國家治理體系的重要組成部分。國家治理體系是黨領導人民管理國家的制度體系，涉及國家各個領域一整套密切聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)的體制、機制和法律法規(guī)。保密工作圍繞國家秘密保護而展開，有關國家秘密保護的管理體制、運行機制、法律制度等構成了國家秘密治理體系，這一體系是整個國家制度體系的具體內(nèi)容和組成部分。第三，保密能力是國家治理能力的重要體現(xiàn)。國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務的能力。國家秘密治理體系的效能最終體現(xiàn)為維護國家秘密安全的能力，即保密能力。在信息化和網(wǎng)絡化高速發(fā)展、國家間綜合國力角逐日趨激烈的背景下，保密能力直接體現(xiàn)了一個國家對核心信息資源的管控水平，是維護國家信息安全的關鍵要素，也是衡量一個國家維護自身安全能力的重要標尺。

另一方面，要從推進國家秘密治理體系和治理能力現(xiàn)代化的方向，推動保密工作發(fā)展轉型。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是使國家治理體系制度化、科學化、規(guī)范化、程序化，把中國特色社會主義各項制度優(yōu)勢轉化為治理國家的效能。當前和今后一個時期，國家處在發(fā)展轉型的重要歷史階段，保密工作也在經(jīng)歷深刻變化，正由傳統(tǒng)條件向信息化條件發(fā)展轉型。在國家治理的現(xiàn)代轉型過程中，如何實現(xiàn)保密工作的現(xiàn)代轉型，基本方向就是推進國家秘密治理體系和治理能力現(xiàn)代化。概括來講，就是要通過推進國家秘密保護的制度化、科學化、規(guī)范化，建立完善適應維護國家安全需要的國家秘密治理體系，整體提升保密能力，確保國家秘密安全。

二、以“治理”的理念和方式推動保密工作的現(xiàn)代轉型

作為黨的執(zhí)政理念和國家發(fā)展方略，“推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化”提出了“治理”這一核心理念。“治理”與“管理”相對而言，兩者代表了權力運行的不同模式。相較而言，“治理”的權力主體和來源更為廣泛，權力運行方式更加多樣，權力邊界也更為拓展，體現(xiàn)了國家權力運用的新形態(tài)。以“治理”的理念和方式推動保密工作發(fā)展，對實現(xiàn)保密工作由傳統(tǒng)形態(tài)向現(xiàn)代形態(tài)轉型具有重要意義。

第一，“治理”更加強調(diào)“規(guī)則之治”，有利于進一步強化依法保密。黨管保密是保密工作的基本原則和保密管理體制的本質(zhì)特征。堅持黨管保密，關鍵是貫徹落實黨的保密工作方針政策，這就需要依靠制度和法治進行轉化，需要依靠制度和法治來具體實現(xiàn)。因為制度帶有根本性、全局性、長期性、穩(wěn)定性等特征，法治是治國理政的基本方式。實現(xiàn)國家秘密的有效治理，只有靠制度辦事，遵循法治方式，才能建立國家秘密治理的長效機制，實現(xiàn)國家秘密的長治久安。

第二，“治理”更加強調(diào)“系統(tǒng)之治”，有利于形成國家秘密共同治理的格局。國家秘密從來不是孤立存在于個別領域，而是遍及國家政治、經(jīng)濟、軍事、科技、外交等各個方面。因此，國家秘密的有效治理，既需要專門機關的統(tǒng)一指導監(jiān)督，也需要涉及國家秘密的機關單位切實履行保密管理職責。目前，保密行政管理部門和機關單位作為管理國家秘密的兩類法定主體，作用發(fā)揮不平衡、不協(xié)調(diào)的情況非常突出，保密行政管理部門監(jiān)管職責繁重與機關單位履責不足成為基本矛盾。以“治理”的理念和方式做好保密工作，有助于進一步強化機關單位的主體責任，發(fā)揮機關單位主體作用，推進國家秘密由過于依賴專門機關的單一化治理格局，向?qū)ｉT機關和涉密機關單位共同治理的格局轉變。

第三，“治理”更加注重“多元之治”，有利于促進多元主體參與國家秘密治理�！爸卫怼睆娬{(diào)不同性質(zhì)主體在權力運行中的積極作用。國家秘密管控權力由國家授權法定主體行使，在國家權力體系內(nèi)運行。但隨著市場經(jīng)濟和改革的深入發(fā)展，國家秘密的體制內(nèi)管理格局已經(jīng)突破，非國有企業(yè)、社會中介組織等市場主體進入涉密領域、從事涉密活動，實際上獲得了國家秘密的管理權力。在保密工作中強調(diào)“治理”，有利于順應經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需要，承認體制外主體參與國家秘密管理的合法性和正當性，使體制外的一些主體成為維護國家秘密安全的重要力量，也為指導、規(guī)范和監(jiān)督這些主體參與國家秘密治理提供了方式和途徑，有利于確保延伸至市場領域國家秘密鏈條的安全。

第四，“治理”更加注重“開放之治”，有利于劃定國家秘密底線，推進政府信息公開和公民知情權的實現(xiàn)�！爸卫怼睆娬{(diào)國家權力運行的開放透明。國家秘密應當是“秘密”的，但不意味著國家秘密管控權力不能在陽光下運行。信息時代的到來和國家民主政治的持續(xù)推進，使信息公開與保密之間出現(xiàn)一定程度的緊張關系，集中體現(xiàn)為公民知情權與政府信息公開之間的矛盾。推進保密工作向“治理”方式轉變，意味著法定授權機關在劃定國家秘密范圍時，應當關照公民知悉國家信息的合法需要，接受公民對國家秘密信息控制權力的監(jiān)督，防止以“國家秘密”名義掩蓋和拒絕應當公開的國家信息。從而通過國家秘密的準確劃定為政府信息公開提供一條底線，有助于化解保密和公開之間的矛盾沖突。

三、加快推進國家秘密治理體系和治理能力建設

以1997年中央發(fā)布加強保密工作的決定為時間標志，經(jīng)過將近20年的努力，我國保密工作已經(jīng)有了長足發(fā)展，保密法規(guī)體系基本完備，保密管理體系初步形成，保密能力也有了很大提升，但客觀地來看，保密工作仍處在由傳統(tǒng)治理模式向現(xiàn)代治理模式轉型的時期，距離治理現(xiàn)代化的要求和維護總體國家安全的需求還有相當距離，需要進一步加快國家秘密治理體系和治理能力建設。

第一，在治理主體方面，以建立完整的保密行政管理部門體系為核心，改革完善保密工作體制機制。保密部門“一個機構、兩塊牌子”的名實問題，是國家秘密治理的深層瓶頸問題。解決這一問題，關鍵是確立各級（主要是地方）保密部門作為行政管理主體的法定地位，確保與履行法定行政職責需要相適應的人、財、物權的獨立，建立從中央到地方完整的保密行政管理部門體系。同時，進一步發(fā)揮“黨管保密”的組織整合優(yōu)勢，完善保密委員會、保密行政管理部門、保密工作機構三級管理體制，加強統(tǒng)籌機制建設，解決好條線分割、條塊分割的問題，強化職責歸屬，發(fā)揮各主體作用，形成內(nèi)部協(xié)調(diào)的工作機制。

第二，在治理對象方面，深化監(jiān)管體系建設，實現(xiàn)國家秘密全領域監(jiān)管。目前，保密工作已基本覆蓋涉及國家秘密的對象領域，需要進一步加強和深化體系化的管理。一是國家秘密基礎信息體系。對國家秘密事項、涉密人員、涉密載體、涉密網(wǎng)絡等基本涉密要素的統(tǒng)計分析體系，為國家秘密治理提供基礎信息，為頂層政策設計提供決策依據(jù)。二是涉密人員管理體系。以涉密崗位設置為基準，進一步限縮涉密人員范圍，建立涉密人員分級確定、分類管理體系。三是網(wǎng)絡管理體系。以防泄密反竊密高技術抗衡為立足點，健全完善覆蓋涉密網(wǎng)絡、公共信息網(wǎng)絡、內(nèi)部辦公網(wǎng)絡以及新興網(wǎng)絡社交媒體的保密監(jiān)管體系。四是涉密載體管理體系。著眼于涉密載體數(shù)量最小化，建立對各類傳統(tǒng)和新型涉密載體的管控體系，確保對國家秘密的全流程管理。五是資質(zhì)單位管理體系。根據(jù)涉密領域開放的實際需要和程度，采取統(tǒng)一政策和標準，將各類參與涉密活動、承擔涉密任務的市場主體納入監(jiān)管體系，確保體制外國家秘密保護鏈條的完整有效。

第三，在治理格局方面，適應治理對象的發(fā)展變化，進一步完善保密工作體系。工作體系建設是推進國家秘密治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎性工作。目前，保密教育培訓體系、政策法規(guī)體系、監(jiān)督檢查體系、科技支撐體系、服務保障體系等體系已具雛形，奠定了保密工作體系的基本格局。但各個體系自身的完整性、規(guī)范性，以及整個工作體系內(nèi)部的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性、平衡性還存在相當多的問題，需要不斷改善和優(yōu)化。

第四，在治理方式方面，進一步推進法治化、專業(yè)化的治理。改變過去過分倚重政策指導、行政命令的治理方式，更加注重和依靠法治治理國家秘密，包括以法治方式調(diào)整國家秘密管控權力，規(guī)范保密管理行為，監(jiān)督保密法定責任落實等。在此基礎上，強調(diào)保密工作作為一門科學的意義，以專業(yè)化的理念和方式治理國家秘密，把專門知識，專業(yè)人員，專門機關作為開展保密工作的基本條件。此外，加強源頭治理、基層治理和綜合治理，也是國家秘密治理的重要方式，需要綜合運用，促進國家秘密治理新格局的形成。

（原載于《保密工作》2015年第4期）