信息公開例外，究竟誰說了算
——政府信息公開中例外信息審查制度及完善

信息公開例外是信息公開領(lǐng)域最具爭論的問題。我國公開例外包括國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會穩(wěn)定、國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私等。如何界定這些概念，由誰決定某信息是否屬于公開例外，作出決定的依據(jù)是什么，是這一問題的核心。

《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）規(guī)定了政府信息公開可以例外的情形。實踐中，一些行政機(jī)關(guān)以涉及國家秘密、國家安全為由，不予公開政府信息的情況時有發(fā)生，對公民知情權(quán)產(chǎn)生較大負(fù)面影響，迫切需要研究我國政府信息公開例外信息審查的法律和實踐問題，完善信息公開例外審查制度，切實保障公民合法權(quán)益。

現(xiàn)行信息公開例外  信息審查有哪些

根據(jù)《條例》第十四條有關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息發(fā)布保密審查機(jī)制，明確審查的程序和責(zé)任。目前，我國政府信息公開例外信息審查主要有以下幾種情形：

1.對國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定信息的審查�！稐l例》第八條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定�！保ㄒ韵潞喎Q“三安全一穩(wěn)定”）對于何為“三安全一穩(wěn)定”信息，《條例》并沒有進(jìn)一步明確其具體范圍；對于這類信息如何進(jìn)行審查，《條例》和有關(guān)法律法規(guī)也沒有具體說明。在實際工作中，對這類信息的確定和審查主要由各行政機(jī)關(guān)結(jié)合業(yè)務(wù)工作在有關(guān)信息公開制度中作出規(guī)定。

2.對國家秘密信息的審查�！稐l例》第十四條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)在公開政府信息前，要按照保密法和其他法律法規(guī)等對擬公開的政府信息進(jìn)行審查，不得公開涉及國家秘密的信息。在我國，國家秘密概念清晰，范圍明確，標(biāo)志顯著，行政機(jī)關(guān)在審查此類信息時較為容易操作。對于確實不能確定的情形，《條例》要求行政機(jī)關(guān)報有關(guān)主管部門或者同級保密行政管理部門確定，保密法也有與之類似的明確規(guī)定。按照保密法第二十條規(guī)定，機(jī)關(guān)、單位對是否屬于國家秘密或者屬于何種密級不明確或者有爭議的，由國家保密行政管理部門或者省、自治區(qū)、直轄市保密行政管理部門確定。這里的“不明確”，是指泄露后會損害國家安全和利益，但在國家保密局和有關(guān)中央國家機(jī)關(guān)會同制定的保密事項范圍中沒有明確規(guī)定的情形�！坝袪幾h”，是指機(jī)關(guān)、單位對某一事項是否屬于國家秘密或者屬于何種密級持有不同意見。

3.對商業(yè)秘密信息的審查。商業(yè)秘密公開例外可以說是世界各國的通行做法�！稐l例》也規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得公開涉及商業(yè)秘密的信息。對于如何認(rèn)定不得公開的商業(yè)秘密，目前，在實踐中是由行政機(jī)關(guān)征求商業(yè)秘密事項權(quán)利所有人的意見，權(quán)利人對涉及的商業(yè)秘密事項，從確定手續(xù)到保護(hù)措施，都要提供相應(yīng)證據(jù)，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查和審核，如果有充分的書面材料證明，權(quán)利人將申請涉及的事項確定為商業(yè)秘密，并采取相應(yīng)的保護(hù)措施，即可以作為公開例外的證據(jù)。

4.對個人隱私信息的審查。在信息時代，個人信息的經(jīng)濟(jì)價值越來越大，保護(hù)個人隱私的需求十分迫切。但與商業(yè)秘密不同的是，由于相關(guān)法律的欠缺，對個人隱私的認(rèn)定相對困難。我國2013年2月1日實施的《信息安全技術(shù)公共及商用服務(wù)信息系統(tǒng)個人信息保護(hù)指南》可以作為個人隱私的參考，該指南對個人信息作出了規(guī)定，并將個人信息分為個人一般信息和個人敏感信息。個人敏感信息，是指一旦遭到泄露或修改，會對個人信息主體造成不良影響的個人信息，如身份證號碼、手機(jī)號碼、種族、政治觀點、宗教信仰、基因、指紋等。個人敏感信息在收集和利用之前，必須首先獲得個人信息主體明確同意和授權(quán)。在實踐中，行政機(jī)關(guān)在認(rèn)定個人隱私時，要進(jìn)行全面的衡量判斷，既要保護(hù)個人信息不被非法公開，也要保障公民應(yīng)有的信息知情權(quán)。一般情況下，涉及個人隱私的信息不公開。但是，這條例外并不絕對，因為個人隱私并非一成不變，除個人自愿放棄外，一些特殊主體如政府官員，因為監(jiān)督需要，必須讓渡部分個人信息；還有一些政府公共事務(wù)中，某些受益人如保障性住房申請人、低保申請人等，因為涉及社會監(jiān)督的緣由，也要按規(guī)定讓渡部分個人信息。

現(xiàn)行信息公開例外  審查制度存在不足

我國信息公開工作起步較晚，加之“民可使由之、不可使知之”“重保密、輕公開”的傳統(tǒng)觀念影響，不愿公開、不敢公開、不會公開的情況還比較突出，現(xiàn)行信息公開例外審查制度還存在不少問題，需要引起重視。

1.審查主體、依據(jù)、程序不夠明確。對涉及國家秘密的信息審查，保密法有比較明確的規(guī)定，爭議解決方式也很清晰。但對于涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定的信息，商業(yè)秘密信息、個人隱私信息等如何審查并不明確�！稐l例》只是原則規(guī)定了應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定報有關(guān)主管部門或者同級保密行政管理部門確定。但是，對于“有關(guān)主管部門”是哪些部門，實踐中往往自行其是，導(dǎo)致有關(guān)申請人訴求無門。實際上，提交主管部門審查的情形并不多見，主要還是有關(guān)政府機(jī)關(guān)“自我”審查，只有訴訟中才由法院介入，進(jìn)行司法審查。也有一種觀點認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由保密工作機(jī)構(gòu)來確定，行政機(jī)關(guān)保密工作機(jī)構(gòu)亦不能確定是否可以公開時，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本行政機(jī)關(guān)主管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，報有關(guān)主管部門或者同級保密行政管理部門確定。但是，從保密部門的職責(zé)看，它僅僅對屬于國家秘密的信息進(jìn)行審查，對于商業(yè)秘密和個人隱私的確定，因不屬于職責(zé)范圍，不宜過多介入。

2.涉及國家安全和穩(wěn)定的信息例外存在爭議�！稐l例》總則規(guī)定，行政機(jī)關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定。2008年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》規(guī)定：凡屬國家秘密或者公開后可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定的政府信息，不得公開。這一規(guī)定事實上將“三安全一穩(wěn)定”作為一種不予公開理由。國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定都是十分寬泛的概念，涉及范圍很廣，基本可以涵蓋政府機(jī)關(guān)工作的方方面面。從概念上看，國家秘密本身也涵蓋對“國家安全和利益”造成危害的信息，這導(dǎo)致該條在適用中會引發(fā)一定邏輯上的混亂。實踐中，在目前政府信息公開主動性、積極性不高的情況下，機(jī)關(guān)如果不愿意公開信息，幾乎都能夠從這一條找到法律依據(jù)。所以，“三安全一穩(wěn)定”條款是否可以和國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私一樣，作為一種例外情形，一直存在比較大的爭議。實踐中確有一些行政機(jī)關(guān)援引該條款答復(fù)申請人，由此產(chǎn)生了一些糾紛和訴訟�？傮w來看，行政機(jī)關(guān)適用“三安全一穩(wěn)定”作為公開例外還比較慎重，雖然有增加趨勢，但數(shù)量并不多，增長幅度也不是很大。

3.工作秘密、內(nèi)部信息例外依據(jù)不充分。國外一些國家信息公開法律規(guī)定，過程信息、內(nèi)部討論信息可以不予公開，如荷蘭信息公開法規(guī)定，政府的內(nèi)部文件，如某公務(wù)員提交給部長的個人見解報告、幾個公務(wù)員的內(nèi)部討論及個人發(fā)表的見解等可以不予公開。英國規(guī)定，政府高級公務(wù)員向政府大臣提供的供大臣決策參考的信息，不應(yīng)公開；內(nèi)閣各部之間的通信來往、協(xié)商過程的有關(guān)材料和溝通的過程也不應(yīng)該公開。這些規(guī)定主要是為了確保行政機(jī)關(guān)充分聽取各方意見，正常高效運行�！稐l例》并沒有對工作秘密、內(nèi)部事項和過程信息公開例外的規(guī)定，但是，一些地方信息公開制度對過程信息例外作了規(guī)定。如，2002年頒布的《廣州市政府信息公開規(guī)定》規(guī)定，“在審議、討論過程中的政府信息”不予公開；2005年頒布的《鄭州市政府信息公開規(guī)定》規(guī)定，“正在調(diào)查、討論、處理過程中，公開后可能影響檢查、調(diào)查、取證等，或者可能威脅個人安全的”的政府信息，不予公開。2010年，國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》指出：“行政機(jī)關(guān)在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《條例》所指應(yīng)公開的政府信息�！庇纱嗣鞔_了“過程性信息不公開”。但是，對于工作秘密、內(nèi)部信息是否可以例外，沒有明確說法。

完善我國信息公開例外  審查制度的建議

隨著依法治國和信息公開的強(qiáng)力推進(jìn)，公民權(quán)利意識不斷增強(qiáng)，涉及信息公開例外審查的情況越來越多，信息公開例外審查制度不完善的問題十分突出，建議從以下幾個方面予以完善。

1.慎重使用“三安全一穩(wěn)定”例外。如前所述，涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定信息的概念與國家秘密概念存在一定程度的重復(fù)。按照保密法規(guī)定，國家秘密是“關(guān)系國家安全和利益，依照法定程序確定，在一定時間內(nèi)只限一定范圍的人員知悉的事項”，其中已然包括“關(guān)系國家安全和利益”的信息。需要注意的是，按照保密法有關(guān)解釋，這里的國家安全和利益已經(jīng)包括國家安全、經(jīng)濟(jì)安全、公共安全和社會穩(wěn)定，故而真正意義上的“三安全一穩(wěn)定”信息應(yīng)該按照程序確定為國家秘密。同時，也有觀點認(rèn)為，《條例》第八條僅可作為原則規(guī)定，不能直接作為政府信息公開實施中的依據(jù)。最高人民法院在出臺《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》征求意見時，由于多數(shù)公眾認(rèn)為征求意見稿中的“三安全一穩(wěn)定”并非條例規(guī)定的例外信息，司法解釋不應(yīng)妄加限縮，最終刪除了這一例外。因此，在處理信息公開例外時，對不屬于國家秘密，又以“三安全一穩(wěn)定”為由不予公開的，要盡可能少地援引。

2.強(qiáng)化司法審查。雖然司法機(jī)關(guān)在信息公開例外信息審查中發(fā)揮了重要作用，但是我國司法機(jī)關(guān)對信息公開例外信息進(jìn)行審查的歷史還比較短，審查經(jīng)驗還不足。特別是對國家安全信息和國家秘密信息，司法機(jī)關(guān)一般不直接進(jìn)行查證，也即不進(jìn)行直接的、實質(zhì)性審查，而是以征求有關(guān)部門或者專家意見的方式，進(jìn)行間接的、形式性審查。但是隨著形勢的發(fā)展，為保障公民知情權(quán)，防止行政機(jī)關(guān)濫用信息公開例外，亟需加大司法機(jī)關(guān)對信息公開例外信息的審查力度。一方面，司法機(jī)關(guān)應(yīng)該著重審查程序是否合法；另一方面，也可以根據(jù)有關(guān)意見自行確定審查內(nèi)容、依據(jù)是否充分。

3.設(shè)立信息審查專員。由于傳統(tǒng)官僚文化傾向阻礙信息的自動公開，因此，理想的制度設(shè)計是構(gòu)建一個專門的公共機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)受理有關(guān)信息公開的申請和落實公民的信息自由權(quán)利。畢竟，如果缺少一個獨立于行政機(jī)關(guān)之外的第三方機(jī)構(gòu)，大量的爭議直接訴訟至法院，不但過程漫長而且成本高昂。在頒布信息自由法的國家中，也有部分國家設(shè)立了國家層面的信息委員會。如，英國在信息公開爭議方面規(guī)定，申請人可以向獨立的信息專員提出上訴，如果信息專員作出的決定仍然不利于申請人，申請人可以向信息裁判所上訴。如果信息專員認(rèn)為應(yīng)當(dāng)公開，公共部門要么執(zhí)行，要么可以像申請人一樣，向信息裁判所提出上訴。如果對裁判所的裁決仍不滿意，可以向高等法院申訴。荷蘭也設(shè)立有類似機(jī)構(gòu)和人員——申訴專員公署和監(jiān)察官，主要任務(wù)是接受來自各方面對政府公務(wù)員的申訴，包括對涉及信息公開有關(guān)問題的申訴。

4.建立專家參與審查機(jī)制�？紤]到信息公開例外信息的審查具有高度的敏感性、較高的專業(yè)性，審查應(yīng)當(dāng)盡量避免完全由信息管理的行政機(jī)關(guān)自我審查、內(nèi)部審查。建議對需要審查的公開例外信息，由信息公開主管部門牽頭，由信息公開主管部門有關(guān)人員、信息管理的部門、商業(yè)秘密權(quán)利所有人、個人隱私當(dāng)事人和相關(guān)領(lǐng)域的專家參與，共同開展審查。必要時，可以邀請人大代表、政協(xié)委員參與審查，使審查工作超脫于部門之上，擺脫部門利益的影響，提高審查工作的公平性、公正性。

（作者：張兆一）