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解密三論之三:建立健全解密制度體系

2017年01月19日    來源:宣傳教育司【字體: 打印

長(zhǎng)期以來,定密和解密之間關(guān)系緊密,相輔相成,同為保密工作不可缺失的重要環(huán)節(jié)。如果定密是保密工作的起點(diǎn),那么解密則是終點(diǎn)。保密法及其實(shí)施條例、《國家秘密定密管理暫行規(guī)定》對(duì)定密責(zé)任人、解密依據(jù)、解密程序等作出明確規(guī)定,對(duì)解密工作起到了很好的推動(dòng)作用。但是應(yīng)該看到,機(jī)關(guān)單位解密動(dòng)力不足的問題長(zhǎng)期存在?紤]到解密是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及面廣、關(guān)聯(lián)因素多,因此,需要通過精密的程序設(shè)計(jì)和制度規(guī)制作為支撐,建立健全解密制度體系,才能提高解密活動(dòng)的準(zhǔn)確性,形成工作合力。

提升定密責(zé)任人的素質(zhì)

首先,需要明確解密主體。按照現(xiàn)行的保密法律法規(guī)要求,解密工作是由定密責(zé)任人主導(dǎo)并最終作出判斷的。長(zhǎng)期以來,一直存在究竟是由專業(yè)人士還是普通民眾來履行解密職責(zé)的爭(zhēng)論。有觀點(diǎn)認(rèn)為,伴隨著解密工作與公眾生活日益緊密,是否可以借鑒域外的做法,由社會(huì)公眾參與到解密活動(dòng)中來,建立由專業(yè)人士和非專業(yè)人士共同組成的委員會(huì)進(jìn)行解密。我們認(rèn)為,通過對(duì)解密性質(zhì)的判斷,這項(xiàng)工作只能由公權(quán)力機(jī)關(guān)的專業(yè)人士來完成,除了經(jīng)過特殊訓(xùn)練的專業(yè)人士,社會(huì)公眾不可能作出合理準(zhǔn)確的解密結(jié)論。非專業(yè)人士只能在解密的程序性活動(dòng)中充當(dāng)監(jiān)督者的角色,即對(duì)擬解密信息的范圍劃定和優(yōu)先級(jí)別提出建議,對(duì)解密進(jìn)程進(jìn)行程序性的監(jiān)督,對(duì)能否解密的實(shí)質(zhì)判斷只能由相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)人員去做。

其次,解密是一項(xiàng)思維活動(dòng),人是決定性因素。根據(jù)現(xiàn)行保密法及其實(shí)施條例的規(guī)定,定密責(zé)任人是定密解密制度的核心和靈魂,也是解密活動(dòng)的唯一主角。定密責(zé)任人必須對(duì)本行業(yè)本領(lǐng)域的業(yè)務(wù)工作十分熟悉,對(duì)保密知識(shí)理解精準(zhǔn),并經(jīng)過長(zhǎng)期積累和不斷學(xué)習(xí),才能形成豐富的經(jīng)驗(yàn),從而轉(zhuǎn)化為具有價(jià)值的心理判斷和確信,作出符合邏輯規(guī)律的實(shí)質(zhì)判斷。因此,定密責(zé)任人的素質(zhì)決定了解密的準(zhǔn)確性,提高定密責(zé)任人的理論和經(jīng)驗(yàn)水平極其重要。至于如何提升定密責(zé)任人的素質(zhì),保密行政管理部門和各機(jī)關(guān)單位都需要下大力氣。

解密程序的精密化設(shè)計(jì)

精準(zhǔn)完善的程序是解密結(jié)論準(zhǔn)確的重要保證。保密法及其實(shí)施條例對(duì)解密活動(dòng)作了基本的程序要求,即由承辦人提出意見,定密責(zé)任人審核后作出解密決定,并通知知悉范圍內(nèi)的機(jī)關(guān)單位。就精準(zhǔn)性和完善性而言,現(xiàn)行程序設(shè)計(jì)較為簡(jiǎn)單,沒有形成閉合的程序鏈條,可能導(dǎo)致解密結(jié)論的準(zhǔn)確性無法保障。因此,有必要從雙重維度對(duì)解密程序作更為精準(zhǔn)的設(shè)計(jì),合理分配促進(jìn)定密責(zé)任人公正自由地作出內(nèi)心判斷與對(duì)其必要的程序性約束之間的機(jī)制權(quán)重,既防止定密責(zé)任人作出判斷時(shí)受到外界干擾,也要防止定密責(zé)任人受到固有觀念和其他功利因素的影響。

具體而言,可以從事前、事中和事后環(huán)節(jié)著手。在事前程序中,應(yīng)該通過較為嚴(yán)格的遴選程序選取定密責(zé)任人,對(duì)定密責(zé)任人的基本素質(zhì)和保密能力進(jìn)行嚴(yán)格審查。事中程序中,可以嘗試由承辦人提出解密意見,定密責(zé)任人進(jìn)行實(shí)質(zhì)性判斷,作出解密與否的結(jié)論,再提交有關(guān)機(jī)關(guān)單位征求意見,以期提出反證。如果有關(guān)機(jī)關(guān)單位均無異議,可以作出解密通知。如果有關(guān)機(jī)關(guān)單位有異議的,應(yīng)當(dāng)提交原解密單位的保密委員會(huì)進(jìn)行審查和討論,對(duì)異議的理由和依據(jù)進(jìn)行審查,并由該保密委員會(huì)作出解密決定。如果保密委員會(huì)意見無法統(tǒng)一,則可以征求保密行政管理部門意見。在事后程序中,應(yīng)當(dāng)重視解密異議的價(jià)值。在解密通知已經(jīng)發(fā)出,解密決定生效后,有機(jī)關(guān)單位對(duì)解密結(jié)論提出異議的,原解密決定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即啟動(dòng)解密補(bǔ)救措施,中止解密程序,對(duì)解密異議進(jìn)行審查,認(rèn)為解密異議合理的,應(yīng)當(dāng)提交機(jī)關(guān)保密委員會(huì)作出決定,及時(shí)采取補(bǔ)救措施。認(rèn)為解密異議不合理的,應(yīng)當(dāng)說明理由,報(bào)告機(jī)關(guān)保密委員會(huì),重新啟動(dòng)解密程序。

充分發(fā)揮保密行政管理部門的作用

保密行政管理部門是解密活動(dòng)的主管機(jī)關(guān),在解密程序中發(fā)揮著重要作用。但必須明確的是,保密行政管理部門不應(yīng)當(dāng)成為解密的直接審查主體,從經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律的把握角度,對(duì)某一事項(xiàng)解密后是否會(huì)對(duì)國家安全和利益造成損害,保密行政管理部門并不具有直接經(jīng)驗(yàn),無法作出準(zhǔn)確的判斷,并不適合作為解密的直接審查主體。保密行政管理部門應(yīng)當(dāng)擔(dān)當(dāng)好解密協(xié)調(diào)組織者的角色,更多地做好制定解密法律法規(guī)、確立解密程序、設(shè)計(jì)解密規(guī)則的工作,并且定期發(fā)布解密典型案例、解密方法、敏感字眼等能夠建立常態(tài)聯(lián)系的資料和數(shù)據(jù),起到指導(dǎo)定密責(zé)任人建立常態(tài)聯(lián)系的作用。

同時(shí),保密行政管理部門作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的身份出現(xiàn)具有重要意義。由于不同領(lǐng)域、不同專業(yè)的事項(xiàng)紛繁復(fù)雜,有必要由保密行政管理部門組織成立專門的委員會(huì),協(xié)調(diào)不同部門、領(lǐng)域的專家,加強(qiáng)對(duì)解密工作的指導(dǎo)和督促,及時(shí)推進(jìn)解密工作的進(jìn)度,劃定擬解密文件資料范圍和優(yōu)先級(jí)別,并重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)檔案解密的推進(jìn)工作,必要時(shí)可以進(jìn)行深入調(diào)研,開展實(shí)地考察。

增設(shè)解密責(zé)任豁免程序和合理的違法解密懲戒機(jī)制

解密是定密責(zé)任人對(duì)解密后果的預(yù)估和判斷,不可能百分之百準(zhǔn)確。為了更好地調(diào)動(dòng)定密責(zé)任人的解密積極性,必須降低其從事該項(xiàng)工作的風(fēng)險(xiǎn)成本。因此,需要在當(dāng)前的解密制度體系中增設(shè)定密責(zé)任人錯(cuò)誤解密豁免權(quán),即當(dāng)定密責(zé)任人在符合解密程序、依據(jù)前提下,根據(jù)善良本意作出合理的內(nèi)心確信,并據(jù)此確信作出的解密判斷發(fā)生錯(cuò)誤時(shí),應(yīng)當(dāng)免于處分。這既符合認(rèn)識(shí)規(guī)律,也是對(duì)定密責(zé)任人解密積極性的巨大提升。同時(shí),解密豁免權(quán)與違法解密的懲戒并不沖突。解密豁免權(quán)是維護(hù)定密責(zé)任人真實(shí)想法的保護(hù)傘,是為了給定密責(zé)任人營造良好的思維評(píng)判環(huán)境。但是,如果定密責(zé)任人玩忽職守,濫用自由裁量權(quán),故意違法進(jìn)行解密并給國家造成重大損失的,應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行懲戒。兩者之間的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)參照正常社會(huì)人的合理心理判斷,即如果定密責(zé)任人的解密決定明顯違背常理,則其內(nèi)心判斷很可能是肆意的,應(yīng)當(dāng)受到懲罰。

建立錯(cuò)誤解密的補(bǔ)救機(jī)制

解密錯(cuò)誤必然會(huì)對(duì)國家安全和利益造成較為嚴(yán)重的損害。由于定密責(zé)任人作出的解密決定可能存在錯(cuò)誤的風(fēng)險(xiǎn),為了防范未然,減輕錯(cuò)誤解密的損失,應(yīng)當(dāng)有所準(zhǔn)備,事先制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案,建立錯(cuò)誤解密補(bǔ)救機(jī)制?梢杂杀C苄姓芾聿块T組織協(xié)調(diào)對(duì)已解密信息重新定密和采取管控措施,并要求原解密機(jī)關(guān)配合實(shí)施。

(作者:張敬博)